Les parlementaires dénoncent l’«usage détourné» de l’état d’urgence,10 DÉCEMBRE 2016 PAR JÉRÔME HOURDEAUX (Médiapart)

Alors qu’un projet de loi de prolongation de l’état d’urgence visant à couvrir jusqu’aux législatives a été présenté en conseil des ministres, la commission de suivi parlementaire publie un rapport faisant le bilan d’un an d’application : l’état d’exception s’éternise et ses mesures sont détournées pour des missions ordinaires de maintien de l’ordre.

Alors que le gouvernement étudie, samedi 9 décembre en conseil des ministres, un nouveau projet de loi de prolongation de l’état d’urgence, le Parlement a mis en ligne un rapport tirant les leçons de l’année écoulée sous cet état d’exception et pointant plusieurs dérives et menaces pour la démocratie.

Mise en place lors de la première loi d’état d’urgence, sur une proposition du président de la commission des lois de l’Assemblée Jean-Jacques Urvoas, la commission de suivi parlementaire de l’état d’urgence effectue depuis plus d’un an un travail de compilation statistique des mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence. Informée « en temps réel » par les ministères de l’intérieur et de la justice, elle publie régulièrement sur son site les données brutes mais également des comptes-rendus d’audition ou encore des rapports d’analyse, comme celui mis en ligne samedi.

Ce rapport, déjà évoqué par Le Monde, est sans doute l’analyse la plus complète de l’application concrète de l’état d’urgence en France depuis le 14 novembre 2015, au lendemain des attentats de Paris et Saint-Denis. Long de 141 pages, il permet de confirmer deux tendances. Tout d’abord, les principales mesures qu’il permet, les perquisitions administratives et les assignations à résidence, se concentrent dans les jours et semaines qui suivent un attentat. Le reste du temps, c’est un état d’urgence de basse intensité, mais bien réel, qui s’est appliqué. Un état d’urgence qui semble devenir un outil ordinaire pour le pouvoir administratif, au risque de se substituer au droit commun. Face à cette « routinisation » de l’état d’exception, et pour limiter les dérives, les parlementaires formulent une série de propositions.

Les perquisitions administratives

Au total, entre le 14 novembre 2015 et le 14 novembre 2016, environ 4 200 perquisitions administratives ont été menées sur ordre des préfets. Dès la première semaine, 890 avaient déjà eu lieu, et le 30 novembre, ce chiffre avait déjà grimpé à 2 000, soit près de la moitié du total. « Entre le 14 novembre 2015 et le 25 mai 2016, ce sont quelque 3 750 perquisitions qui ont été réalisées », précise le rapport.

À cette date, une nouvelle loi de prolongation de l’état d’urgence avait suspendu cette mesure. À l’époque, il s’agissait d’organiser une sortie progressive de l’état d’urgence, notamment grâce à l’adoption de la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé. Le 14 juillet, le président de la République François Hollande annonçait que l’état d’urgence ne serait pas renouvelé. Mais le soir même, la France était de nouveau frappée par l’attentat de Nice. Et le lendemain, le chef de l’État annonçait que l’état d’urgence serait finalement prolongé et renforcé, avec notamment un retour des perquisitions administratives.

Dans les deux semaines qui ont suivi l’adoption de la nouvelle loi de prolongation, le 21 juillet, « le rythme des perquisitions a retrouvé un niveau proche de la fin de l’année 2015 avec une vingtaine de perquisitions par jour », indique le rapport. « Ce rythme s’est nettement ralenti au début du mois de septembre, montrant une nouvelle attrition de la mesure. »

L’efficacité directe des perquisitions administratives en matière de lutte contre le terrorisme est très faible. « Depuis le début de l’état d’urgence, les perquisitions administratives ont conduit à 61 procédures pour des faits en lien avec le terrorisme. Depuis le 1er décembre 2015, le parquet de Paris a ouvert 20 enquêtes pour association de malfaiteurs en matière terroriste à la suite des perquisitions administratives (…). Sur cette même période, s’y ajoutent quelque 41 procédures pour des faits d’apologie du terrorisme ou, depuis juin 2016, pour des faits liés à l’extraction, la reproduction ou la transmission de données faisant l’apologie du terrorisme et la consultation de site invitant au terrorisme ou faisant son apologie. »

Mais cette efficacité toute relative est totalement assumée par les responsables auditionnés par la commission. Le but des perquisitions administratives n’est pas de s’attaquer directement aux réseaux responsables des attaques ayant frappé la France. Sa principale utilité réside dans la collecte d’informations réalisée à cette occasion. « Même s’il n’est pas quantifiable, le renseignement recueilli à l’occasion de la réalisation de ces opérations de police administrative constitue sans doute l’un des principaux apports de l’état d’urgence, comme l’ont mis en exergue plusieurs personnes entendues par la commission », explique le rapport.

L’autre utilité de l’état d’urgence relève de la guerre psychologique : déstabiliser les « mouvances susceptibles d’apporter leur soutien aux terroristes ». « L’état d’urgence, et notamment les perquisitions, ont eu un effet “déstabilisateur” sur les personnes ciblées en les soumettant, comme le notait M. Patrick Calvar [directeur général de la sécurité intérieure – ndlr], “à une pression qu’ils ne ressentaient pas nécessairement avant” et, au-delà de ce premier cercle, sur toute une mouvance susceptible d’apporter son soutien logistique à des terroristes », rapportent les parlementaires.

En résumé, les perquisitions administratives sont largement utilisées par les forces de l’ordre comme un outil permettant soit de recueillir des renseignements, soit de vérifier la dangerosité de suspects n’ayant même pas forcément de lien avec le djihadisme. Le rapport cite ainsi les « cas de délinquance ordinaire qui n’ont, au mieux, qu’un lien très indirect avec la menace terroriste. De même, le comportement présumé violent ou les troubles psychiatriques, s’ils constituent une menace potentielle, apparaissent pour le moins très éloignés du djihadisme au sens strict et devraient être pris en compte par des dispositifs de droit commun ».

« D’une façon générale, soulignent également les parlementaires, les mesures administratives prévues par la loi du 3 avril 1955 sont utilisées dans une logique complémentaire – “interstitielle” – par rapport au droit commun qui, rappelons-le, a été significativement renforcé et est massivement mobilisé. »

Les assignations à résidence

Comme pour les perquisitions administratives, les assignations à résidence ont été principalement prononcées dans les premiers mois de l’état d’urgence. Entre le 14 novembre 2015 et le 25 février 2016, 563 personnes ont été visées par cette mesure. Au 15 novembre dernier, 95 étaient toujours en vigueur. 47 d’entre elles ont été prononcées durant la première période de l’état d’urgence, c’est-à-dire avant le 25 février 2016.

Concernant ces personnes, privées de leur liberté d’aller et venir depuis environ un an sur une simple décision administrative, la commission de suivi dénonce le risque d’assignations « à durée indéterminée » et demande à ce que les personnes visées fassent l’objet d’une procédure judiciaire, ou soient libérées. « Vos rapporteurs s’interrogent de l’absence de procédure judiciaire engagée à leur encontre, explique le rapport. Il ne semble guère concevable que des personnes puissent être maintenues durablement dans un dispositif d’assignation à résidence sans élément de nature à constituer une infraction pénale, sauf à méconnaître les principes fondateurs de l’État de droit. » « La mesure d’assignation à résidence (…) ne peut que répondre au besoin urgent de garantir la sécurité de nos concitoyens ni se substituer durablement à des procédures de droit commun », poursuivent les rapporteurs. « Il convient de judiciariser au plus vite les dossiers qui peuvent l’être. »

La commission de suivi propose ainsi de limiter les assignations à une durée « de huit mois au cours d’une période de douze mois ». Cette interdiction pourrait être contournée, « exceptionnellement », « si des éléments nouveaux sont apparus depuis la dernière assignation ». Enfin, les parlementaires demandent « un réexamen, sur ces bases, des personnes assignées depuis le début de l’état d’urgence ».

Le rapport propose également de faciliter les aménagements des conditions d’application des assignations à résidence, par exemple en confiant cette charge aux préfets. Il s’étonne par ailleurs de la non-utilisation des dispositifs de surveillance électronique. « À ce jour, ce dispositif n’a pas été mis en œuvre », souligne-t-il. Cependant, « une convention de délégation de gestion, à laquelle sera annexé un guide de procédures, est en cours de passation avec la direction de l’administration pénitentiaire du ministère de la justice. Le ministère de l’intérieur a indiqué à vos Rapporteurs qu’un projet de décret en Conseil d’État (…) sera très prochainement soumis à l’avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés puis au Conseil d’État ».

Les autres mesures

La commission de suivi s’est également penchée sur toute une série de mesures annexes prises dans le cadre de la loi sur l’état d’urgence. Comme pour les perquisitions administratives et les assignations à résidence, le rapport constate un usage détourné afin de répondre à des opérations de maintien de l’ordre classiques.

Ainsi, « les contrôles d’identité, fouilles de bagages et visites de véhicules, introduits en juillet 2016, ont été massivement utilisés ». Désormais, ils relèvent d’une « réponse banalisée à des risques et non dans un cadre exceptionnel de riposte à une menace imminente ». « Une très grande majorité d’arrêtés ne vise pas de circonstances particulières. Dans certains départements, le caractère répétitif des arrêtés montre bien qu’ils ne relèvent plus d’une logique d’urgence et d’exception mais, en fait, se substituent aux mesures de droit commun »

Concernant le pouvoir accordé au préfet d’interdire réunions publiques, rassemblements et manifestations, les parlementaires font état d’une application « confuse, poursuivant d’abord un objectif de maintien de l’ordre ou répondant à des considérations d’opportunité, parfois sans lien aucun avec la menace terroriste ». « Le fondement juridique des arrêtés est très variable, entretenant une certaine confusion, comme si tous les dispositifs de l’état d’urgence se recoupaient et qu’ils étaient, finalement, assez interchangeables. »

Les parlementaires rapportent également que, « entre le 14 novembre 2015 et le 20 juillet 2016, quelque 540 mesures individuelles d’interdiction de séjour ont été prononcées ». Les chiffres montrent un « usage massif » de cette mesure « au moment des manifestations contre la loi de réforme du code du travail à partir du mois de juin 2016 ». Le rapport rappelle au passage que cet usage détourné de l’état d’urgence est autorisé par la loi du 3 avril 1955, qui ne prévoit « pas d’obligation à ce que les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence soient liées à la prévention de la menace terroriste ». « Cette dissociation des interdictions de séjour et de la menace terroriste apparaît dès le début de l’état d’urgence avec par exemple 21 mesures “à l’encontre des militants anarcho-autonomes français durant la COP21”. »

Au 17 mai 2016, le ministère de l’intérieur avait indiqué avoir pris 53 arrêtés d’interdiction de séjour « à l’encontre de personnes soupçonnées de pouvoir troubler l’ordre public par leur participation à divers rassemblements ». « Les manifestations du printemps 2016 contre la loi de réforme du code du travail ont également été l’occasion de prendre plusieurs centaines d’interdictions de séjour. »

« Pour légale qu’elle soit, l’utilisation de l’état d’urgence pour assurer le maintien de l’ordre peut parfois surprendre et donner l’impression d’une démesure des outils mobilisés », écrivent les parlementaires. Ils proposent de « recentrer l’état d’urgence dans son objet » et d’engager « une réflexion sur les moyens de limiter les mesures administratives susceptibles d’être prises en application de la loi du 3 avril 1955 afin qu’elle ne puissent être prononcées que pour les motifs ayant justifié la déclaration de l’état d’urgence ».

Une urgence devenue permanente

« Contrairement aux prévisions initiales, l’état d’urgence s’est installé dans la durée », constatent les parlementaires. Si la nouvelle prolongation est adoptée, « notre pays aura alors fait l’expérience de l’un des états d’urgence les plus longs de notre histoire – vingt mois – depuis sa création en 1955, avec des prolongations d’une durée croissante et couvrant à chaque fois l’intégralité du territoire ». « Les mesures ont été principalement prises en réaction aux attentats de novembre 2015 et du 14 juillet 2016. Passé le temps d’une nécessaire réaction à l’attaque, les mesures prises sur le fondement de l’état d’urgence semblent plus rares et s’inscrire dans une forme d’activité “à bas bruit”, sorte de routinisation des mesures d’exception. »

Le rapport formule plusieurs propositions visant à « mettre l’état d’urgence à l’abri des “emballements” causés par les circonstances ». Pour cela, il est « nécessaire d’engager une réflexion d’ensemble sur le dispositif d’état d’urgence, ce qui passe par une réécriture de la loi de 1955 et son insertion dans un ensemble constitutionnel et organique plus abouti ».

« Aucune disposition ne plafonne la durée pendant laquelle l’état d’urgence est prorogé et cette prorogation peut être renouvelée sans limitation », relèvent les rapporteurs qui proposent de « limiter à six mois la durée maximale de la prorogation législative de l’état d’urgence ». Regrettant l’abandon, au mois de mars dernier, du projet de loi visant à inscrire l’état d’urgence dans la Constitution, le rapport préconise enfin de lui « confier le caractère d’une loi organique ».

Par ailleurs, si la commission se félicite du suivi statistique, « en temps réel », de l’état d’urgence et de la coopération des différentes administrations, elle en souligne également les limites. « Très tôt dans leur contrôle, vos Rapporteurs avaient indiqué qu’ils n’étaient pas en mesure de se prononcer par exemple sur les conditions matérielles de mise en œuvre des perquisitions », souligne le rapport. Celui-ci s’inquiète notamment des possibles conséquences psychologiques et sociales de l’état d’urgence, reprenant les critiques émises par le Défenseur des droits Jacques Toubon : « Les mesures qui ont été prises (…) peuvent créer un climat de suspicions, de délation ou une atmosphère délétère, au détriment des personnes qui en ont fait l’objet, dans la plupart des cas à tort, ou qui en ont subi des dommages tels que la perte de leur emploi. » Les parlementaires proposent de « solliciter la recherche en sciences sociales afin d’évaluer l’impact du recours à l’état d’urgence sur la population ».

Présenté en conseil des ministres ce samedi 10 décembre, le nouveau projet de loi de prorogation de l’état d’urgence doit être déposé lundi à la commission des lois de l’Assemblée. Il prévoit de le reconduire afin de couvrir la période des élections présidentielle et législatives.

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